بنبست نظامی بر سر کنترل تنگهی راهبردی هرمز، با یک منازعهی حقوقی توامان شده که قوانین بینالمللی را به سخره میگیرد.
پهنای تنگهی هرمز در باریکترین نقطهی خود تنها ۲۱ مایل دریایی است یعنی آنقدر باریک است که آبهای سرزمینی ایران و عمان با یکدیگر همپوشانی پیدا میکنند. حدود یکپنجم مصرف جهانی نفت به طور معمول و در شرایط عادی از این گلوگاه عبور میکند. سهم این تنگه از ترانزیت گاز طبیعی مایع، محصولات پتروشیمی و کودهای شیمیایی مورد نیاز جهانی نیز به همین اندازه یا شاید بیشتر باشد. در نتیجه حقوق دریاها در اینجا باید میان حقوق دو کشوری که در دو سوی تنگه قرار دارند و نیاز جامعهی جهانی به باز نگه داشتن این شریان حیاتی کشتیرانی توازن برقرار کند. برای همین تنگهی هرمز نه بخشی از «آبهای آزاد» است و نه قلمرو انحصاری تهران یا مسقط. این گلوگاه دریایی که در مقیاس زمینشناسی بسیار جوان است (چون در حدود شش هزار سال پیش شکل گرفته است) از منظر حقوق بینالملل چالشهای جدیدی پدید میآورد.
نمای نفتکشها و کشتیهای باری متوقفشده در دو سوی تنگه از نخستین ساعات جنگ میان ایران از یک سو و آمریکا و اسرائیل از سوی دیگر، به تصویری آشنا بدل شد. همزمان با پرواز بمبافکنهای آمریکایی و شلیک موشکهای ایرانی بر فراز خلیج فارس و دریای عمان در شرق تنگهی هرمز، قیمت بیمهی کشتیرانی سر به فلک کشید و پرداخت هزینهی عبور از تنگه را از نظر مالی برای بسیاری ناممکن کرد. در اواسط اسفند سپاه پاسداران جز ناوگان ایران تردد تمام کشتیها را ممنوع اعلام کرد و با این کار عبور کشتیهای خارجی از این آبراه را تقریبا به صفر رساند. تا پیش از جنگ، روزانه بهطور میانگین حدود ۱۳۸ کشتی از تنگهی هرمز عبور میکردند. اما پس از پیشنهاد سپاه برای عبور در ازای پرداخت عوارض، و پیش از محاصره دریایی تنگه توسط آمریکا، تقریبا دو کشتی در روز از این امکان استفاده میکردند. تمام این تحولات در نهایت به یک پرسش ختم میشود: حق تصمیمگیری در مورد کشتیهای مجاز به تردد در تنگهی هرمز با کیست؟
بر اساس پیماننامه ۱۹۵۸ ژنو دربارهی دریای سرزمینی (که ایران آن را امضا کرده اما هرگز به تصویب مجلس نرسانده، ولی همچنان به عنوان چارچوب اصلی حقوق دریایی خود به آن استناد میکند)، تقسیم چنین آبراههای باریکی که میان دو کشور قرار دارند بر پایهی اصل «خط میانه» انجام میشود. طبق این قاعده مرز خطی است که از نزدیکترین نقاط خطوط مبدا دو ساحل فاصلهای برابر دارد مگر آنکه دو کشور توافق دیگری کرده باشند.این قاعده عملاً تنگه را به دو بخش تحت حاکمیت دو کشور مختلف تقسیم میکند و هیچ آبراه بینالمللی یا دریای آزادی در میان این دو نیمه باقی نمیگذارد. در نتیجه، هر کشتیای که از تنگه عبور کند یا در محدودهی دریای سرزمینی ایران است یا عمان.
شاهراه دریایی
مدیریت عبور از تنگهی هرمز دهههاست که بر اساس این منطق دوگانه اداره میشود. سیستم مسیریابی فعلی کشتیها در هرمز حاصل طرح تفکیک ترافیک دریایی (TSS) است که ایران و عمان آن را بهطور مشترک پیشنهاد دادهاند و سازمان بینالمللی دریانوردی (IMO) در سال ۱۹۶۸ آن را تصویب کرده است. این سیستم با ایجاد مسیرهای منظم متناسب با حجم سنگین ترافیک دریایی این گلوگاه و جهت تسهیل عبور امن و سریع کالا از تنگه طراحی شده است.
در چارچوب طرح تفکیک ترافیک دریایی، تنگه مانند یک شاهراه دریایی با مقررات سختگیرانه عمل میکند. برای تسریع حملونقل و کاهش خطر تصادف، ایران و عمان بر مسیرهای عبور مشخصی توافق کردند: کشتیهایی که از اقیانوس وارد خلیج فارس میشوند و به سمت غرب میروند، از یک باند ورودی عبور میکنند که از آبهای سرزمینی ایران میگذرد، و کشتیهایی که از خلیج فارس خارج میشوند و به سمت شرق میروند از باند خروجی واقع در آبهای عمان میگذرند.
از آنجا که نفتکشها و کشتیهای باربریای که از تنگه عبور میکنند بسیار بزرگ هستند (اغلب بیش از ۳۰۰ متر طول دارند)، بهسادگی نمیتوانند مسیرهای جایگزینی در این گذرگاه باریک انتخاب کنند. درست مانند یک بزرگراه دوطرفه که راننده نمیتواند بدون قبول خطر تصادف هر زمان که دلش خواست از خطکشی وسط جاده عبور کرده یا در جهت مخالف رانندگی کند. بنابراین طرح تفکیک ترافیک دریایی جهت حرکت کشتیها را به سیستمی از خطوط از پیش تعیینشده محدود میکند.
این واقعیت فنی از آن جهت اهمیت دارد که نشان میدهد مدیریت تنگهی هرمز نه بر پایهی ادعای مالکیت انحصاری (یا نیمه انحصاری)، بلکه بر اساس قواعد ناوبری، هماهنگی منطقهای و بهرسمیتشناختن بینالمللی استوار است. هرچند تهران و مسقط دهههاست که متولیان این نظام بودهاند، اما تایید سازمان بینالمللی دریانوردی هرگز به منزلهی اعطای اختیار بستن آبراه، تعیین قیمتهای دلبخواهی، یا تصمیمگیری سلیقهای دربارهی این که کدام کشتیها مجاز به عبور هستند، تلقی نمیشود. در واقع، سازمان بینالمللی دریانوردی و قوانین بینالمللی (از جمله مادهی ۱۶(۴) پیماننامهی ۱۹۵۸ دریای سرزمینی و مادهی ۴۴ پیماننامهی ۱۹۸۲ سازمان ملل در مورد حقوق دریاها) مکررا تأکید میکنند که حق عبور از چنین گذرگاه حیاتیای میان آبهای بینالمللی، ضرورتی مشترک و جهانی است که نمیتوان آن را تعلیق کرد.
«عبور بیضرر» و «عبور ترانزیتی»
تهران برای مدیریت رویارویی خود با دشمنان قدرتمندتر در این تنگه، راهبردی را توسعه داده است که یک تحلیلگر سیاسی به نام مایکل آیزنشتات آن را «منطقهی خاکستری» مینامد:
بهکارگیری ابهام حقوقی و سیاست غیرمستقیم برای بحرانآفرینی، همراه با کنترل سرعت تشدید تنش و حفظ ظاهری از مشروعیت حقوقی. این دولتی نیست که با حسن نیت در حال پیگیری یک منازعه حقوقی واقعی باشد، بلکه حکومتی است که از زبان حقوق بینالملل بهعنوان ابزاری برای اعمال حرف خود استفاده میکند و بهصورت گزینشی از هر چارچوبی که اهرم فشارش را افزایش دهد بهره میگیرد و از شر تعهدات دست و پاگیر خلاص میشود.
روشنترین نمود این راهبرد مبتنی بر واژگان تخصصی است. مقامات ایرانی بهندرت مستقیما به پیماننامهی ۱۹۵۸ ژنو اشاره میکنند، اما در توجیه اقدامات خود در تنگه، بهطور مداوم به واژگان حقوقی خاص این پیماننامه متوسل میشوند. در اسفند ۱۴۰۴، وزیر امور خارجه ایران، عباس عراقچی، به صراحت اعلام کرد: «ایران در حال حاضر رژیم عبور بیضرر را در تنگهی هرمز اعمال میکند.» انتخاب «عبور بیضرر» به جای معیار «عبور ترانزیتی» که در کنوانسیون ۱۹۸۲ تثبیت شده، تصادفی نیست. این انتخاب نوعی بازگشت آگاهانه به نظم حقوقی پیش از سال ۱۹۸۲ است که به کشورهای ساحلی اختیارات بسیار گستردهتری برای تنظیم، نظارت و در برخی موارد منع تردد در آبهای سرزمینی خود میدهد.
این گرایش به استفاده از زبان حقوقی قدیمیتر در «قانون مناطق دریایی جمهوری اسلامی ایران در خلیج فارس» مصوب ۱۳۷۲ که مبنای رسمی این موضع است هم به چشم میخورد. این قانون برای ایجاد پشتوانهی حقوقی در کنترل فیزیکی ایران بر تنگهی هرمز و در عین حال شانه خالی کردن از پذیرش تعهدات ناشی از معاهدات بینالمللی طراحی شده است. این قانون بهصورت گزینشی از چارچوبهای بینالمللیای که به نفع ایران است وام میگیرد و آنهایی را که مطلوباش نیست کنار میگذارد. به عنوان مثال این قانون معیار ۱۲ مایل دریایی آبهای سرزمینی را از کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) میپذیرد (که با توجه به پهنای ۲۱ مایلی تنگهی هرمز به ایران اجازه میدهد تمام نیمهی شمالی آبراه را قلمرو سرزمینی خود اعلام کند) اما در همان حال حقوق عبور ترانزیتی را که شرط اساسیِ پذیرش این گسترش دریایی در سطح جهانی بوده از قلم میاندازد. مادهی ۵ این قانون بهطور رسمی زبان «عبور بیضرر» پیمان ۱۹۵۸ را تأیید میکند. مادهی ۸ به تهران اختیار تعلیق عبور را به دلایل امنیت ملی میدهد؛ اختیاری که در حقوق بینالملل مدرن در مورد تنگههای مورد استفادهی ناوبری بینالمللی بهصراحت ممنوع شده است. مواد ۹ و ۱۶ حتی فراتر میروند و برای تمامی ناوهای جنگی خارجی کسب مجوز قبلی را الزامی و فعالیت نظامی خارجی را در کل منطقهی اقتصادی انحصاری ایران ممنوع میکند.
این گزینشگری تصادفی نیست، راهبردی است. قانون ۱۳۷۲ تجلی داخلی این راهبرد و تصمیم به امضای پیماننامه ۱۹۸۲ بدون تصویب آن در مجلس، تجلی بُعد بینالمللی آن است. امضای پیماننامه ۱۹۸۲ در کنار ۸۸ کشور دیگر به ایران اجازه داد که ادعای حق حاکمیت بر منابع طبیعی منطقهای به وسعت ۲۰۰ مایل دریایی از ساحل خود را مطرح کرده و با خودداری از تصویب این پیمان در مجلس جایگاه خود را بهعنوان «معترض مستمر» حفظ کند. این اصلی شناختهشده (هرچند مورد مناقشه) در حقوق بینالملل است که بر اساس آن نمیتوان کشوری را که در جریان شکلگیری یک قاعده، بهطور مداوم و آشکار آن را رد کرده باشد در آینده ملزم به رعایت آن کرد. ایران در اعلامیهی تفسیری ۱۹۸۲ خود استدلال کرد که عبور ترانزیتی صرفاً یک «حق قراردادی» است که از دل یک توافق برآمده و تنها برای دولتهایی الزامآور است که بهطور کامل به معاهده پیوستهاند. این چارچوببندی مزیت راهبردی دیگری هم دارد: از آنجا که آمریکا نیز هرگز این پیمان را تصویب نکرده ایران میتواند ادعا کند که واشنگتن اساساً حق استناد به حقوق عبور ترانزیتی در تنگهی هرمز را ندارد.
این راهبرد از سوی بسیاری از ناظران حقوق بینالملل بهعنوان نوعی «جنگ حقوقی» شناخته میشود: یعنی استفاده از زبان حقوقی به عنوان سلاح برای دستیابی به اهدافی که خودِ قانون آنها را منع میکند. نقد وارد بر این رویکرد صریح است: مبنای موضع ایران چارچوب حقوقی پیماننامهی ۱۹۵۸ است اما مادهی ۱۶(۴) همین پیمان بهصراحت تعلیق «عبور بیضرر» از تنگههای مورد استفاده برای کشتیرانی بینالمللی را ممنوع میکند. جمهوری اسلامی با بستن تنگه به روی تجارتی که آن را خصمانه میداند و انجام مینریزی دریایی در یکی از حیاتیترین آبراههای جهان، صرفا در حال دور زدن مقررات نیست، بلکه در حال بی اعتبار کردن همان چارچوبی است که برای مشروعیتبخشی به حرف خود به آن استناد میکند.
آمریکا هرچند در تدوین پیماننامه ۱۹۸۲ مشارکت داشته است، به دلیل نپذیرفتن محدودیتهای آن دربارهی استخراج از بستر عمیق دریا، از پیوستن به این معاهده خودداری کرده است. با این حال، آمریکا استدلال میکند که نظام «عبور ترانزیتی» در عمل چنان در رویهی بینالمللی تثبیت شده که به «عُرف بینالمللی» تبدیل شده است و در نتیجه برای همهی کشورها، حتی غیرامضاکنندگانی مانند خود آمریکا، الزامآور است.از یک سو واشنگتن خواستار پایبندی به معاهدهای است که هرگز به آن نپیوسته، و خود بهانهای آسان برای انتقاد فراهم کرده است. از سوی دیگر آمریکا در پاسخ به اقدامات ایران محاصرهای اعمال کرده که طبق هر تفسیر معقولی از حقوق دریایی مغایر قوانین شناختهشده بینالمللی است و از نگاه برخی ناظران حقوقی، بدعتی خطرناک ایجاد خواهد کرد.
موضع عمان در میانهی این کشمکش حقوقی بینابینی است. هرچند مسقط برخلاف تهران، پیماننامهی ۱۹۸۲ را هم امضا و هم تصویب کرده است، اما قرائت حداکثری از «عبور ترانزیتی» در پیش نگرفته است. عمان در «بیانیههای صادر شده هنگام تصویب» مانند ایران نگرانیهایی دربارهی حاکمیت ساحلی و حساسیت عبور شناورهای نظامی مطرح کرد و تصریح نمود که کشتیهای جنگی خارجی (به همراه تمام کشتیهایی که از سوخت هستهای استفاده میکنند یا «حامل مواد هستهای یا سایر موادی هستند که در ذات خود برای سلامت یا محیطزیست خطرناک یا مضر محسوب میشوند») باید برای عبور از آبهای سرزمینی این کشور، مجوز قبلی دریافت کنند.
چه کسی بر تنگه هرمز حاکمیت دارد؟
در نهایت، هرمز نه کاملاً در چارچوب حاکمیت حقوقی دو کشور ساحلی آن قرار میگیرد و نه کاملاً خارج از حیطهی کنترل قانونی آنهاست. ایران و عمان هر دو واقعا در این تنگه حق و حقوق دارند، هر چند با محدودیت. این محدودیتها مستقیماً برخاسته از نقش منحصربهفرد تنگهی هرمز در اقتصاد جهانی است. اگر این تنگه صرفاً یک پهنهی آبی محلی بود جامعه بینالمللی میتوانست اجازه دهد قواعد آن محلیتر تنظیم شوند. اما وقتی بخش قابلتوجهی از نفت، گاز و فرآوردههای نفتی جهان باید از آن بگذرد، این آبراه نمیتواند تنها بر اساس منطق امنیت ملیِ یک کشور ساحلی اداره شود.
پس چه کسی واقعاً بر هرمز حاکمیت دارد؟ ایران و عمان بر دریای سرزمینی خود اعمال حاکمیت میکنند، اما این حاکمیت از نظر حقوقی تابع قوانین عبور بینالمللی است. این قوانین برای آن به وجود آمدهاند تا دولتی واحد نتواند از یک گلوگاه مهم جهانی به منزلهی اهرم فشار سیاسی یا ابزار جنگی استفاده کند. جنگ کنونی نشان داد که این نظام حقوقی استحکام لازم را برای تاب آوری در برابر فشار ترکیبی بمباران، مینگذاری، پهپاد، محاصره و اعمال قدرت عریان (چه از سوی یک قدرت منطقهای چه از سوی یک ابرقدرت جهانی) را ندارد.
در سال ۲۰۲۶، تنگهی هرمز نه عرصهی تحقق حاکمیت مطلق ایران است و نه میدان پیروزی بیهزینهی اصل «آزادی کشتیرانی» مورد حمایت آمریکا (اصلی که هنوز هم آن را تصویب نکرده است). آنچه روشن شده این است که معماری حقوقیای که قرار بود میان دولتهای ساحلی، تجارت جهانی و حقوق کشتیهای عبوری تعادل ایجاد کند بسیار شکنندهتر از آن بوده که پیشتر تصور میشد. مانند بسیاری از نقاط تنشزای دیگر در تنگهی هرمز قانون همچنان از احترام لفظی برخوردار است اما اختیار میدان دیگر در دست آن نیست.