نزدیک ده سال پس از امضای کنوانسیون خزر پزشکیان در حالی لایحه آن را به مجلس فرستاده که هنوز مشکلات اساسی آن برطرف نشده است.
ساکنان جنوبیترین بخش دریای خزر، وقتی غروب آفتاب را در سواحل زیبای این دریاچه پهناور نگاه میکردند شاید کمتر انتظار غروب حکمرانیِ ابرقدرتی به نام شوروی را داشتند. ایرانیانی که از جنوب خزر، به دور دستها نگاه میکردند فقط میدانستند که آن طرف این آبها مردم شوروی زندگی میکنند همان کشوری که از تعرض به آب و خاک ایران دریغ نکرده و حتی زمانی در توافقی با انگلستان، شمال ایران را در تصرف خود داشته و البته حالا دهههاست که از در مودت و دوستی با ایران در آمده و از ورود به حریم ایران پرهیز دارد.
آن زمان شاید کسی تصور نمیکرد که این دریاچهی زیبا بر اثر فروپاشی اتحاد جماهیر شوروی، به مسالهای در سیاست خارجی ایران تبدیل شود و ایران مجبور باشد با کشورهای تازه استقلال یافته بر سر حق خود در دریاچهی خزر وارد گفتگوهای طولانیمدت شود. گفتگوهایی که سرانجام به امضای کنوانسیون خزر، در مرداد ۱۳۹۷ (اوت ۲۰۱۸) انجامید.
اکنون پس از هشت سال دولت لایحهی اجازه تصویب این سند را به مجلس فرستاده است. سندی که با رأی مثبت مجلس لازمالاجرا میشود، اما نه سهم ایران از بستر خزر را تعیین کرده و نه اختلاف تهران با باکو و عشقآباد را بر سر خطوط دریایی حل میکند.
اگرچه تصویب کنوانسیون برای ایران امنیت حقوقی میآورد، اما آخرین اهرم تهران را پیش از تعیین مرزها از میان خواهد برد.
تا پیش از سال ۱۹۹۱، ایران تنها شوروی را شریک خود در آبهای دریاچهی خزر میدید اما با فروپاشی شوروی جمهوریهای تازه استقلالیافتهی قزاقستان، ترکمنستان و آذربایجان، تبدیل به سه شریک جدید خزر شدند. موضوع مالکیت و سهم کشورهای همسایه و حدود بستر و زیر بستر دریای خزر یا به عبارتی تعیین تکلیف، رژیم حقوقی جدید دریاچهی خزر، به طور رسمی میان پنج کشور همسایه از اوایل سال ۱۹۹۲ آغاز شد.
ماحصل ۲۶ سال گفتگوی پنج جانبه حول رژیم حقوقی دریاچه خزر، به امضای کنوانسیون خزر، میان پنج کشور روسیه، قزاقستان، ترکمنستان، آذربایجان و ایران در ۲۱مرداد ۱۳۹۷ (۱۲ اوت ۲۰۱۸) در آکتائوی قزاقستان انجامید.
اکنون به نظر می رسد جنگ ادامهدار با آمریکا دلیل اصلی دولت مسعود پزشکیان برای ارائهی لایحهی اجازهی تصویب کنوانسیون خزر به مجلس شورای اسلامی بوده است. البته روابط دوستانهی میان پزشکیان و رییس جمهور آذربایجان الهام علیاف هم در این میان بیتاثیر نبوده است.
روشن نیست مجلس که این روزها به دلیل شرایط جنگی جلسات خود را به صورت مجازی برگزار میکند، به این لایحه که با قید یک فوریت در ۱۰ مرداد ۱۴۰۵ (اول ماه اوت) به مجلس تقدیم شده خواهد پرداخت یا نه.
وزارت امور خارجه اصلیترین مدافع تصویب این کنوانسیون است و شماری از نمایندگان مجلس که روابط نزدیکی با این وزارتخانه دارند نیز از آن حمایت میکنند، از جمله حسن قشقاوی سخنگوی کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس.
در پشت پرده به احتمال بسیار زیاد نهادهای نظامی از تلاش برای تصویب این کنوانسیون حمایت میکنند، چرا که به نظر میرسد تضمینهای امنیتی آن برای حامیاناش اهمیت بیشتری از مزایای اقتصادی احتمالی آن دارد.
افسانهی سهم پنجاه درصدی ایران
حکومت تازه تاسیس شوروی در سال ۱۹۲۱ بسیاری از قراردادها و امتیازات دوره تزاری را لغو و حق برابر کشتیرانی ایران در خزر را به رسمیت شناخت. در مقابل، ایران متعهد شد اجازه ندهد خاکش به پایگاه نیروهای ضد شوروی یا قدرتهای خارجی برای حمله به آن تبدیل شود؛ تعهدی که به معاهدهی مودت بین دو کشور شناخته شد.
مادهی ۱۱ عهدنامه ۱۹۲۱ حق برابر ایران و شوروی را برای کشتیرانی با پرچم خود به رسمیت شناخت. انحصار کشتیرانی خزر برای کشتیهای ایرانی و شوروی در قراردادهای تکمیلی ۱۹۳۵ و ۱۹۴۰ با صراحت بیشتری تثبیت شد.
با اینکه ایران حق برابر کشتیرانی را در دریاچهی خزر با معاهده ۱۹۲۱ بدست آورد ولی هنوز روشن نبود که مقررات تجارت، ماهیگیری و دامنهی فعالیت کشتیها و خدمه و نحوهی استفاده از بنادر چگونه خواهد بود، بنابراین دو کشور پس از مذاکرات طولانی به توافق تازهای دست یافتند که به معاهده ۱۹۴۰ مشهور شد.
براساس این معاهده طرفین حق ماهیگیری پیدا کردند و مرز ده مایلی به طور انحصاری به ماهیگیران دو طرف تعلق گرفت. در واقع این قرارداد استفاده از خزر را به ایران و شوروی منحصر کرد، اما نه مرز دریایی تعیین شد و نه دربارهی تقسیم بستر، زیربستر و منابع نفت و گاز چیزی گفته شد.
از آنجا که ایران و شوروی آن زمان تنها شرکای این دریاچه بودند لذا بسیاری از حقوقدانان و اساتید دانشگاهی در ایران از تعبیر «حقوق برابر» و توصیف خزر بهعنوان دریای ایران و شوروی، نتیجه گرفتهاند که هر کشور صاحب پنجاه درصد خزر بوده است.
اما این دو معاهده نه مرزی ترسیم کردند، نه دریا را به دو نیمه تقسیم کردند و نه سهم پنجاه درصدی از بستر و منابع را به ایران اختصاص دادند.
توافقنامههای مرزی سالهای ۱۹۵۴ و ۱۹۵۷ میان ایران و روسیه، دو نقطهی انتهایی مرز ساحلی میان دو کشور را شهرهای مرزی آستارا در غرب و حسینقلی در شرق مشخص کردند.
توافقنامهها و رویهی بعدی هر دو کشور، بهطور مشخص، خط آستارا-حسینقلی را به عنوان مرز میان مناطق تحت حاکمیت دریایی دو کشور تثبیت کردند و در نتیجه، حدود ۱۲ تا ۱۴ درصد از دریای خزر در سمت ایران قرار گرفت. با این حال، این توافقنامهها صراحتاً مرز دریایی تعیین نکردند و سهم مشخصی از دریای خزر را به ایران اختصاص ندادند و استناد حقوقی به این توافقنامهها برای اعمال کنترل بر این دریا هرگز بهطور علنی مورد آزمون قرار نگرفته است.
بحث پیرامون سهم ایران از دریاچه از سال ۱۹۹۲ (۱۳۷۱ خورشیدی) در محافل سیاسی و دانشگاهی ایران جاری بود. موضع تیم مذاکراتی ایران از ابتدا بر مشاع خواندن دریای خزر بدون تقسیم آن بین کشورهای ساحلی بود، ولی با مخالفت سایر کشورها تیم مذاکراتی ایران از دسامبر ۱۹۹۸ (۱۳۷۷ خورشیدی) همواره بر سهم مساوی ۲۰ درصدی برای هر پنج کشور ساحلی تاکید کرده است.
حشمت فلاحتپیشه، رئیس پیشین کمیسیون امنیت ملی مجلس، تقاضای سهم ۲۰ درصدی را مصوبهی شورای عالی امنیت ملی عنوان کرده است. اما این هم مورد قبول کشورهای دیگر واقع نشد چون طول ساحل این پنج کشور یکسان نبوده و نیست.
تقسیم دریاچه براساس خط طولی نوار ساحلی کشورهای همجوار خزر، یکی از اختلافات عمده میان این کشورها، خصوصا ایران، بوده است چراکه ساحل ایران در جنوب خزر شکلی مقعر و فرورفته دارد؛ ازاینرو استفادهی ساده از خط میانه میتواند ایران را در موقعیت نامساعدی قرار دهد.
ایران خواهان آن است که در تعیین روش خطوط مبدأ، شکل مقعر ساحلش بهعنوان «وضعیت جغرافیایی ویژه» در نظر گرفته شود. برخی کارشناسان ایرانی پیشنهاد اتصال نقاط انتهایی ساحل ایران در آستارا و حسینقلی برای تعیین محدوده آبهای سرزمینی ایران تا فاصله ۱۵ مایل دریایی از ساحل را مطرح کردهاند.
منافع متعارض
کوروش احمدی، دیپلمات پیشین ایران در سازمان ملل متحد و متخصص روابط بینالملل، در مصاحبهای با خبرگزاری انتخاب که در ۳۱ مرداد ۱۴۰۵ منتشر شد این کنوانسیون را تنها چارچوب برای همکاریهای دو و چندجانبه پیرامون دریاچه خزر میداند بدون آنکه به جزئیات مورد اختلاف میان کشورهای ساحلی بپردازد.
به گفتهی احمدی اگر خط مستقیم از آستارا به حسینقلی را به عنوان خط مبدأ مورد پذیرش دو کشور آذربایجان و ترکمنستان قرار گیرد در این حالت ایران میتواند نزدیک به آنچه شورای عالی امنیت ملی تصویب کرده از این دریاچه سهم ببرد. این موضوعی است که براساس مفاد کنوانسیون خزر باید بین ایران و آذربایجان و ترکمنستان حل شود.
در ماده یک کنوانسیون هم بدون اشاره به نام ایران آمده: «چنانچه شکل ساحل، یک کشور ساحلی را در تعیین آبهای داخلیاش آشکارا در وضعیت نامساعدی قرار دهد، این وضعیت هنگام ایجاد روش فوق به منظور دستیابی به تفاهم میان تمامی طرفها مدنظر قرار خواهد گرفت.»
احمدی میگوید این بند به اصرار ایران به کنوانسیون اضافه شده و در بیانیه تفسیری جواد ظریف وزیر امور خارجه وقت ایران نیز آمده که مربوط به وضعیت نامناسب خط ساحلی ایران است.
حشمت فلاحتپیشه نیز زمان طرح این کنوانسیون را در مجلس به دلیل شرایط جنگی نامناسب میداند و معتقد است مفاد آن هیچ نفعی برای ایران ندارد و میگوید: «کنوانسیون باعث می شود که دو معاهده بین ایران و شوروی که در سالهای ۱۹۲۱ و ۱۹۴۰ امضاء شده بود بیاثر شود.»
این ادعا که کنوانسیون بهطور خودکار دو معاهدهی پیشین را لغو میکند، با مادهی ۲۰ کنوانسیون سازگار نیست. این ماده حقوق و تعهدات ناشی از سایر معاهدات را محفوظ میداند. بااینحال، در موضوعاتی که رژیمِ پنججانبهی جدید جای ترتیباتِ دوجانبهی قدیمی را میگیرد، استناد عملی به برداشتهایی مانند ادارهی انحصاری ایران و شوروی یا مالکیت مشاع دوجانبه دشوارتر خواهد شد.
برخی از منتقدان بر این باورند که جمهوری اسلامی از حق ایران در دریاچهی خزر کوتاهی کرده و پذیرش کنوانسیون خزر را خیانت به حقوق ملت ایران عنوان کردهاند.
به گفتهی فلاحتپیشه روسیه، آذربایجان، قزاقستان و ترکمنستان با توافقات جانبی و بدون در نظر گرفتن منافع ایران، دریاچه را بین خود تقسیم کردهاند و تصویب این کنوانسیون در مجلس به منزلهی رسمیت بخشیدن به این توافقات بوده و به معنای پذیرش این تقسیمبندی است.
به صورت مشخص هنوز نمیتوان گفت هر کشور چه سهمی از دریاچه دارد. اما اگر بستر خزر بر پایه «خط میانهی تعدیلشده» تقسیم شود (آنگونه که ۴ کشور نوار ساحلی در مذاکرات بین خود توافق کردهاند)، سهم قزاقستان حدود ۲۷ تا ۳۰ درصد، سهم ترکمنستان بین ۱۹ تا ۲۳ درصد، سهم آذربایجان بین ۱۸ تا ۲۱ درصد، سهم روسیه بین ۱۶ تا ۱۹ درصد و سهم ایران حدود ۱۱ تا ۱۴ درصد برآورد میشود.
کوروش احمدی این سهم بندی را رد میکند و میگوید: «تا اختلافات میان ایران با دو کشور آذربایجان و ترکمنستان در خصوص بستر و زیر بستر دریاچه حل و معلوم نشود روی چه روشی در تقسیم توافق خواهند کرد، … مشخص نیست سهم هر کشور چقدر است… اما به هر حال این را نمیتوان نادیده گرفت که ایران کمترین خط طولی را در ساحل خزر دارد. اگر خط مبدأ مستقیم را بپذیرند آنگاه سهم ایران به ۲۰ درصدی که مدنظر دارد نزدیک میشود.»
کنوانسیونی محدود و مشخص
ایران در میان پنج کشور حوزه خزر، تنها کشوری است که هنوز کنوانسیون خزر را تصویب نکرده و طبق قانون اساسی، تصویب کنوانسیونهای بینالمللی بدون مصوبهی مجلس وجاهت قانونی ندارد. اما امضای آن توسط حسن روحانی هم کاملا فاقد پیامد حقوقی نیست.
بر اساس مادهی ۱۸ کنوانسیون وین دربارهی حقوق معاهدات، که مبنای عرفی حقوق بینالملل تلقی میشود، دولتی که معاهدهای را امضا کرده موظف است تا زمانی که تصمیم خود را برای نپیوستن اعلام نکرده، از اقداماتی که هدف و موضوع سند را مخدوش میکند خودداری کند. پس تا تصویب مجلس، این کنوانسیون برای ایران لازمالاجرا نیست، اما ایران نمیتواند در جهت تضعیف آن هم اقدامی انجام دهد.
در ارزیابی اینکه آیا تصویب کنوانسیون خزر در شرایط کنونی تصمیم درستی است یا نه، بهتر است نگاهی جامع به آنچه این توافق انجام میدهد و آنچه انجام نمیدهد بیاندازیم. این توافق، اگرچه حاوی مفاد مشخص و روشنی است، چندین مسئله مهم را حلنشده باقی میگذارد:
| نقاط روشن و تعیین شده | نقاط تاریک یا بیپاسخ مانده |
| ۱۵ مایل آبهای سرزمینی | سهم درصدی ایران |
| ۱۰ مایل منطقهی انحصاری ماهیگیری | خط مبداء نهایی ایران |
| ممنوعیت حضور نیروهای نظامی غیرساحلی | مرز بستر ایران با آذربایجان |
| انحصار کشتیرانی با پرچم کشورهای ساحلی | مرز بستر ایران با ترکمنستان |
| چارچوب حفاظت از محیط زیست | مالکیت میدانهای مورد اختلاف |
یکی دیگر از آثار اقتصادی و ژئوپلیتیک کنوانسیون به احداث خطوط لوله زیرآبی مربوط است. براساس مادهی ۱۴، مسیر خط لوله با توافق کشورهایی تعیین میشود که از بخش بستر متعلق به آنها عبور میکند و رضایت هر پنج کشور ضرورت ندارد.
این قاعده میتواند راه احداث خط لوله گاز میان ترکمنستان و آذربایجان را هموار و امکان انتقال گاز آسیای مرکزی به اروپا بدون عبور از ایران یا روسیه را تقویت کند. ایران همچنان میتواند به آثار زیستمحیطی چنین پروژهای اعتراض کند، اما از متن کنوانسیون حق وتوی قطعی برای هر یک از پنج کشور قابل استنباط نیست.
حشمت فلاحتپیشه مخالف تصویب این کنوانسیون پیش از تعیین سهم ایران از بستر و زیر بستر دریای خزر است. او میگوید: «این کنوانسیون فعلا تنها اهرم فشار ایران است، ایران اگر … پیش از تعیین سهم خود و حل اختلافاتاش با آذربایجان و ترکمنستان این کنوانسیون را بپذیرد، دیگر قدرت چانهزنی ندارد. ضمن اینکه پذیرش این کنوانسیون به منزلهی بیاثر شدن دو معاهدهی ایران با روسیه است.»
به گفتهی فلاحتپیشه، کنوانسیون همچنین سازوکار الزامآوری برای حل اختلافات پیشبینی نکرده است. او میگوید: «ماده ۲۱ حل اختلاف را به مذاکره و مشورت واگذار میکند و مراجعه به داوری یا سایر روشهای حقوقی نیازمند رضایت طرفهاست. بنابراین اگر ایران با آذربایجان یا ترکمنستان به توافق نرسد، نمیتواند یکجانبه اختلاف را به داوری الزامآور ارجاع دهد. حال آنکه با تصویب و ثبت این کنوانسیون در سازمان ملل، آن ۴ کشور در هماهنگی با هم حتی میتوانند ایران را به دادگاه لاهه بکشانند.» البته هنوز محل بحث است که آنها بدون پذیرش ایران بتوانند اختلافات را به دادگاههای بینالمللی ببرند.
کوروش احمدی نیز این نظر را تایید میکند و معتقد است دولت باید اول مسالهی خود را با آذربایجان و ترکمنستان حل و سپس این کنوانسیون را تصویب کند هرچند این کنوانسیون تنها چارچوب رژیم حقوقی خزر را تعیین میکند و به جزییات نمیپردازد.
آیا بدون تعیین مرز میتوان کنوانسیون را تصویب کرد؟
ماده ۸ کنوانسیون خزر که به نظر مهمترین مادهی مورد انتقاد منتقدان و مخالفان آن است میگوید:
«تعیین حدود بستر و زیربستر دریای خزر به بخشها باید از طریق توافق بین کشورهای با سواحل مجاور و مقابل، با در نظر گرفتن اصول و موازین عموما شناخته شده حقوق بینالملل به منظور قادر ساختن آن دولتها به اعمال حقوق حاکمهی خود در بهرهبرداری از منابع زیربستر و سایر فعالیتهای اقتصادی مشروع مرتبط با توسعه منابع بستر و زیربستر انجام شود.»
منتقدان معتقدند پس از تصویب کنوانسیون و الزامآور شدن آن، حل اختلافات با دو همسایه شمالی یعنی آذربایجان و ترکمنستان ساده نیست از این حیث پیشنهاد این است که دولت لایحهی اجازه تصویب کنوانسیون خزر را پس بگیرد و یا آن را به تعیین تکلیف حق ایران در خزر موکول کند.
برخلاف فلاحتپیشه که معتقد است این کنوانسیون هیچ نفعی برای ایران ندارد، کوروش احمدی تعیین حد ۱۵ مایلی به عنوان حریم دریای سرزمینی، حق انحصاری ماهیگیری در حد ۱۰ مایلی، ممنوعیت ورود نیروهای دریایی سایر کشورها به دریاچه خزر و اجازه نداشتن استفاده از حریم آبی برای تجاوز نظامی به یکی از کشورهای حوزه خزر و انحصار کشتیرانی با پرچم پنج کشور عضو در این دریاچه را از فواید ارزشمند این کنوانسیون میداند.
با وجود انتقادات گسترده نسبت به ارائهی لایحهی اجازهی تصویب کنوانسیون خزر به مجلس شورای اسلامی، توسط دولت مسعود پزشکیان، به نظر همزمانی ارائهی لایحه با افزایش نگرانیهای امنیتی دربارهی روابط آذربایجان با آمریکا و اسرائیل و نیز در پیش بودنِ اجلاس تهران، (که ابتدا قرار بود ۲۱ مرداد برگزار شود ولی به اول مهر موکول شد) این احتمال را تقویت کرده که ملاحظات امنیتی در انتخاب زمان ارائهی لایحه نقش داشته باشد.
حسن قشقاوی نماینده مجلس در این خصوص میگوید:
«در حال حاضر نوبت جمهوری اسلامی ایران و شهر تهران است که میزبان اجلاس آتی رؤسای جمهور و سران کشورهای ساحلی دریای خزر باشد. قطعا شایسته و مقتضی نیست در حالی که ما میزبانی این اجلاس مهم بینالمللی را بر عهده داریم، هنوز این کنوانسیون در مجلس ما به تصویب نرسیده باشد.»
تاکید حسن قشقاوی بر ضرورت تصویب این لایحه بر تضمینهای امنیتیای است که این کنوانسیون ایجاد میکند. او میافزاید:
«این سند محدودیتهای حقوقی و امنیتی بسیار زیادی برای سایر کشورهای ساحلی و به ویژه در مورد حضور قدرتهای خارجی ایجاد میکند که کاملاً به نفع جمهوری اسلامی ایران است.»
اظهارات قشقاوی اشارهی مستقیم به این بند کنوانسیون دارد که میگوید: «هیچ کشور ساحلی نباید خاک یا قلمرو خود را برای حمله به کشور ساحلی دیگری در اختیار یک قدرت خارجی قرار دهد.» اصلی که به نظر میرسد در انتخاب زمان ارائهی لایحه کنوانسیون خزر، که ۸ سال پیش توسط رئیس جمهور وقت امضا شد، موثر بوده است.
بررسی کنوانسیون آکتائو نشان میدهد که این کنوانسیون نه سهم ایران را به ۱۳ درصد کاهش میدهد و نه مطالبهی ۲۰ درصدی تهران را تضمین میکند. ارزش آن در ایجاد قواعد مشترک برای امنیت، کشتیرانی، ماهیگیری و همکاریهای زیستمحیطی است. نقطهی ضعف آن نیز موکول کردن بحث دربارهی خط مبدأ و مرزبندی بستر جنوبی خزر، یعنی حساسترین مساله برای ایران، به مذاکرات آتی است.
ازاین رو مسالهی اصلی برای مجلس نه پذیرش یا رد سادهی کنوانسیون، بلکه ترتیب تصمیمگیریهاست: آیا ایران باید ابتدا تنها اهرم باقیماندهی خود را واگذار کند و سپس بر سر مرز آبی و خط مبدأ مذاکره کند، یا باید تصویب کنوانسیون را تا دستیابی به توافقی قابل سنجش دربارهی خط مبدأ و حقوق بستر به تعویق اندازد؟